Keine systemische Fehlsteuerung, aber in Teilen deutlicher Handlungsbedarf
Die detaillierte interne Überprüfung der Abläufe und Entscheidungen im Kölner Ausländeramt im Zusammenhang mit einer Anfrage der Zentralen Ausländerbehörde (ZAB) Coesfeld sowie der Umsetzung des Kölner Bleiberechtsprogramms ist abgeschlossen. Der nun vorliegende Prüfbericht kommt zu dem zentralen Ergebnis: Eine Verweigerungshaltung bei der Umsetzung rechtlicher Vorgaben oder eine systemische Fehlsteuerung der Verwaltungspraxis gibt es im Kölner Ausländeramt nicht. Die getroffenen Einzelfallentscheidungen des Ausländeramtes waren inhaltlich ganz überwiegend rechtlich nachvollziehbar.
Gleichzeitig identifiziert der Bericht jedoch konkreten und teils deutlichen Handlungsbedarf, insbesondere bei der behördenübergreifenden Kommunikation, der Aktenführung sowie der Aktualisierung von Dienstanweisungen. Auch einzelne Fälle bedürfen einer erneuten Prüfung und Nachsteuerung durch das Ausländeramt. Das Ausländeramt hat die Untersuchung konstruktiv unterstützt und bereits erste Maßnahmen zur Fehlerbehebung eingeleitet.
Oberbürgermeister Torsten Burmester:
Die Prüfung zeigt, dass die Wirklichkeit im Ausländerrecht komplexer ist, als es manche öffentliche Äußerung und mancher Kommentar vermuten lässt. Aber Komplexität darf keine Entschuldigung sein, wenn Verfahren nicht funktionieren oder staatliche Entscheidungen zu lange dauern. Wo wir in Köln Fehler gemacht haben, haben wir sie mit diesem Prüfbericht benannt und werden diese korrigieren. Zugleich halte ich am Grundgedanken unseres Bleiberechtsprogramms fest: Wer sich integriert und die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, soll eine Perspektive bekommen können. Aber für mich ist ebenso klar: Wer wegen Straftaten rechtskräftig verurteilt wurde, gehört grundsätzlich nicht in ein solches Programm. Humanität, Rechtsstaatlichkeit und staatliche Handlungsfähigkeit sind keine Gegensätze.
Stadtdirektorin und Stadtkämmerin Prof. Dr. Dörte Diemert:
Mein Auftrag war, die Vorgänge umfassend, sachlich und ohne Vorfestlegung aufzuklären. Deshalb hat das Prüfteam nicht nur den Umgang mit der sogenannten Coesfelder Liste rekonstruiert, sondern die rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen geprüft und hunderte von Einzelfällen ausgewertet. Der Bericht zeigt ein differenziertes Bild: Der ganz überwiegende Teil der Fälle war rechtlich nachvollziehbar, zugleich haben wir konkrete Defizite bei Verfahren, Dokumentation und teilweise auch bei der Umsetzung bestehender Vorgaben festgestellt. Diese Punkte werden klar benannt. Mein ausdrücklicher Dank gilt dem gesamten Prüfteam, aber auch den Mitarbeitenden des Ausländeramtes für die konstruktive, offene und transparente Mitwirkung. Die detaillierte Aufarbeitung dieser rechtlich komplexen und vielschichtigen Sachverhalte war eine überaus anspruchsvolle Aufgabe, die von allen Beteiligten mit großer fachlicher Sorgfalt, Professionalität und Objektivität bewältigt wurde.
Umgang mit der Anfrage der ZAB Coesfeld und Passersatzpapieren
Die Untersuchung zeigt, dass die Bearbeitung der Liste Coesfeld mit 471 Personendatensätzen innerhalb des Ausländeramtes unvollständig und kommunikativ nicht ausreichend erfolgte. Es gab keine zusammengeführte Antwort des Ausländeramtes auf die Anfrage der Zentralen Ausländerbehörde (ZAB) Coesfeld auf das Angebot zur Beschaffung von Passersatzpapieren (PEP). Dies offenbart Defizite in der amtsinternen Abstimmung. Eine grundsätzliche Verweigerung der Amtshilfe konnte hingegen nicht festgestellt werden. Ein genauerer Blick auf die 471 Datensätze widerlegt zudem die Annahme, es habe sich ausschließlich um Personen gehandelt, bei denen lediglich ein fehlendes Passersatzpapier einer Rückführung entgegenstand. Bei der weit überwiegenden Mehrheit lagen weitere Duldungsgründe vor. Lediglich bei 26 Personen (5,5 Prozent) konnte als Duldungsgrund allein die Passlosigkeit festgestellt werden. Das Ausländeramt war hierbei auch unabhängig von der Coesfelder Abfrage aktiv: Bei neun der 26 Personen wurden Verfahren auf die Ausstellung von PEP eingeleitet, die jedoch in sieben der neun Fälle durch die Herkunftsländer abgelehnt wurden. Ein Fall führte zur Rückführung, ein anderer ist noch im Verfahren. In den verbleibenden Fällen, die überwiegend im Bleiberechtsprogramm geführt werden, besteht hingegen teilweise Aufklärungs- und Handlungsbedarf.
Rechtmäßigkeit des Bleiberechtsprogramms und Umgang mit Straftätern
Das Kölner Bleiberechtsprogramm ist als freiwilliges, kommunales Unterstützungsprogramm rechtlich zulässig. Es schafft kein eigenes Aufenthaltsrecht, sondern unterstützt vielmehr das bundesgesetzliche Ziel, Kettenduldungen abzubauen und die Integration zu fördern. Es fokussiert sich auf Personen, die dauerhaft nicht in ihre Heimatländer zurückgeführt werden können und sich daher bestmöglich integrieren sollen. Dafür bietet das Programm niederschwellige Beratung an und soll die Teilnehmenden dabei unterstützen, die gesetzlichen Anforderungen für ein dauerhaftes Bleiberecht (zum Beispiel Spracherwerb, Sicherung des Unterhalts etc.) zu erfüllen. Die Ausschlusskriterien orientieren sich an den gesetzlichen Vorgaben, wonach ab einer bestimmten Strafmaßgrenze (in der Regel sechs Monate Freiheitsstrafe) die Erteilung eines Bleiberechts ausgeschlossen ist.
Nachsteuerungsbedarf besteht jedoch bei der konkreten Ausgestaltung einzelner Handlungsanweisungen und in Teilen beim Umgang mit straffällig gewordenen Personen. Die Handlungsanweisung zur Straffälligkeit muss überarbeitet werden, um zu verhindern, dass Personen mit Strafen von mehr als sechs Monaten, die keine Bleibeperspektive haben, im Programm verbleiben können. Auch darf die Teilnahme am Bleiberechtsprogramm oder ein verzögerter Ausschluss aus diesem nicht dazu führen, dass Personen, bei denen keine Rückführungshindernisse bestehen, faktisch erst mit Verzögerungen für Rückführungen in den Blick genommen werden.
Die Ausschlussregeln für das Programm wurden in weiten Teilen umgesetzt: Von 130 vertieft geprüften Fällen, bei denen Hinweise auf möglicherweise begangene Straftaten vorlagen – zum Beispiel, weil die Polizei Ermittlungsverfahren geführt hatte – lagen im Ergebnis bei 79 Personen Verurteilungen vor. 77 Personen wurden aus dem Programm ausgeschlossen – davon 34 wegen strafrechtlicher Erkenntnisse. In 29 der im Bleiberechtsprogramm verbliebenen Fällen konnte der unterbliebene Ausschluss von den Prüfenden nicht eindeutig nachvollzogen werden, weil aus ihrer Sicht Hinweise auf Aufschlussgründe (fehlende Mitwirkung, strafrechtliche Hinweise, sonstige Ausschlussgründe) oder unvollständige Informationen vorlagen. Das Ausländeramt hat infolgedessen bereits begonnen, alle aktuell 1.217 Teilnehmenden des Bleiberechtsprogramms zu überprüfen. Dabei wurden bislang 50 Fälle für einen Ausschluss identifiziert.
Aktualisierung von Dienstanweisungen
Das Ausländeramt verfügt über ausführliche Dienstanweisungen, die die Rechtslage überwiegend korrekt wiedergeben. Eine Ausnahme bildet die Dienstanweisung zu § 25b AufenthG, die hinsichtlich der strafrechtlichen Grenzen veraltet ist und nicht mehr der aktuellen, strengeren Gesetzeslage entspricht. Diese Vorgabe wird nun unverzüglich aktualisiert.
Aktenführung und Dokumentation
Ein wesentlicher Kritikpunkt des Berichts betrifft die Dokumentation. Oftmals konnte die materielle, das heißt die inhaltliche, Entscheidung des Ausländeramtes nachvollzogen werden, deren Dokumentation in den Akten war aber unzureichend. Prüfungen zum Programmausschluss, komplexe Abwägungen bei Duldungsverlängerungen oder Abschiebungshindernissen waren häufig nicht auf Anhieb nachvollziehbar und erschlossen sich erst aus einer Gesamtschau der Akten. Zudem wurden Aktenbestände formal teils noch in Abteilungen geführt, in die sie nicht mehr gehörten.
Fazit und Ausblick
Trotz der vielfältigen und rechtlich hochkomplexen Aufgaben sowie der hohen Arbeitsauslastung im Ausländeramt, bestätigt der Bericht dem Ausländeramt im Kern eine rechtskonforme Arbeit. Die gleichwohl festgestellten Mängel in der Dokumentation, der internen Koordination und der Anwendung der Ausschlusskriterien des Bleiberechtsprogramms werden nun durch gezielte Nachsteuerungen behoben, um eine transparente, einheitliche und rechtssichere Verwaltungspraxis für die Zukunft zu gewährleisten.
Stadtdirektorin und Stadtkämmerin Prof. Dr. Dörte Diemert:
Eine sorgfältige Einzelfallprüfung ist im Ausländerrecht unverzichtbar. Gleichzeitig muss eine Verwaltung sicherstellen, dass relevante Informationen zusammengeführt, Entscheidungen nachvollziehbar dokumentiert und bestehende Regelungen konsequent angewendet werden. Die Untersuchung zeigt, an welchen Stellen im Ausländeramt nachgesteuert werden muss.
Oberbürgermeister Torsten Burmester:
Wir werden aus der Prüfung konkrete Konsequenzen für Köln ziehen. Aber wir dürfen die Debatte nicht an der Kölner Stadtgrenze beenden. Die kommunalen Spitzenverbände weisen seit Langem auf zu komplizierte Verfahren und unklare beziehungsweise wenig effiziente Zuständigkeiten hin. Deshalb möchte ich Bund, Land und Kommunen zu einer ‚Kölner Konferenz für ein praxisnahes Aufenthaltsrecht‘ zusammenbringen. Wir müssen offen darüber sprechen, welche Aufgaben weiterhin in die Kommunen gehören, was besser beim Land gebündelt werden sollte und wo der Bund mehr Verantwortung übernehmen kann. Für die Menschen gibt es am Ende nicht Bund, Land oder Kommune – sie erwarten zu Recht, dass der Staat insgesamt funktioniert.
Der vollständige Prüfbericht ist im Ratsinformationssystem abrufbar unter: SessionNet | Bericht zur Untersuchung der Unterstützungsangebote der Zentralen Ausländerbehörde Coesfeld und deren Behandlung durch das Ausländeramt der Stadt Köln