1. Kölner Symposium "Integrierte Infrastruktur- und Finanzplanung in Zeiten urbaner Transformation"

Dr. Jens Libbe (Difu)

Zusammenfassung:  

Für die verschiedenen urbanen Infrastrukturen, ob Mobilität, Bildung, Netze, Energieerzeugung oder Kultur lassen sich ähnliche Herausforderungen feststellen. Wandel von Klima, Demografie und Technologie zählen hierzu. Ihre langfristigen Entwicklungspfade sind aber mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. In den Neunzigerjahren waren die Energiewende und das Fortschreiten der Digitalisierung bis heute ebenso wenig absehbar wie die Entwicklung von Demografie und Migration für die jüngst zurückliegenden Jahre. Heute sind die Komplexität der Herausforderungen und die Zahl grundsätzlich möglicher Handlungsoptionen für Kommunen daher besonders hoch.

(Oft kleinräumige) Ausdifferenzierung der Infrastrukturlösungen und Integration von Infrastrukturen beispielsweise in den Bereichen Mobilität (Kopplung von klassischem ÖPNV mit Sharing-Angeboten) und Energie prägen die derzeitige Entwicklung. Für den Energiebereich ist die Wärmeversorgung ein Brennglas dieser Trends (siehe Folien). Es ist wichtig, zu realisieren, dass unter diesen Rahmenbedingungen eine strategische Infrastrukturplanung in Näherungsprozessen stetig angepasst werden muss, statt in starren Plänen gedacht werden kann.

Der Begriff „urbane Transformation“ weist daraufhin, dass für einige städtische Infrastruktursektoren radikale Umbrüche bevorstehen. Infrastrukturen dürfen heute daher nicht allein nach ihrem aktuellen Zustand (Nachholbedarfen), kommenden Ersatz- und Erweiterungsbedarfen, sondern müssen gerade auch im Lichte ihres Veränderungsdrucks beurteilt werden: während das Beibehalten des Status quo ohnehin für kaum eine Infrastruktur denkbar ist, ist die Einordnung entscheidend, ob einzelne Infrastrukturen mit moderaten Anpassungen fit gemacht werden können oder ob sie der Überführung in einen neuen Systemzusammenhang bedürfen – der Transformation. Transformationsdruck ist für verschiedene Infrastrukturen zu beobachten. Es handelt sich um tiefgreifende Wandlungsprozesse, die nur bedingt vorausschauend zu planen sind.  

Wegen dieses Mangels an Prognostizierbarkeit rücken flexible, zu stetiger Anpassung geeignete Methoden langfristiger Projektion für die urbanen Infrastrukturen in den Mittelpunkt des Interesses. Sie müssen Fach- und Finanzwirkungen wie -bedingungen in modellhaft entwickelten Szenarien möglichst gut abbilden.  

Kommunen sind mit ihren Beteiligungen als „Konzern Stadt“ die zentralen Akteure in der Transformation. Dies gilt sowohl bezogen auf die notwendige Koordination stark differenzierter Lösungen als auch mit Blick auf die Innovationsführerschaft. Beispielsweise die Erfolge der anzugehenden Wärmewende, die auf der Bundesebene ausgerufen wird, werden sich nur auf der kommunalen Ebene erarbeiten lassen, weil nur die Kommunen die Grundlagen für eine CO2- reduzierte Versorgung schaffen können. Denn sie wird sich durch kleinräumige quartiersbezogene Lösungen auszeichnen.  

Worauf kommt bei den Kommunen an? Erstens hat der beobachtbare Stellenabbau im öffentlichen Sektor in den zurückliegenden Jahren die strategischen Kompetenzen der Kommunen stark beschnitten. Kommunen benötigen heute jedoch spezifische Kompetenzen zur Koordinierung der Transformation, worauf die Verwaltungsstruktur und das vorhandene Personal vielerorts nur bedingt eingestellt sind. Die Fähigkeit zu ressortübergreifendem Denken über verschiedene Verwaltungsteile hinweg und im gesamten „Konzern Stadt“ bei Bürgerbeteiligung und bei Offenheit für neue Bündnisformen, die sich heute bspw. schon in koproduktiven Strukturen der Energiewende herausbilden, ist in den Kommunen zunehmend erforderlich – aber oft nicht ausreichend entwickelt.  

Zweitens fehlt es auf der kommunalen Ebene oftmals an strategischer Orientierung. Energiekonzepte etwa werden oft auch ohne formulierte strategische Langfristziele verfolgt. Zudem bewegen sich Kommunen gerade bei der Energiewende in Abhängigkeit der Entscheidungen der Bundesregierung, da keine eigenständigen CO2-Ziele formuliert worden sind. Kommunen erkennen zunehmend, diesen Bedarf an mehr strategischem Überbau, der auch die langfristigen finanziellen Handlungsspielräume umfassen muss.  

Eine integrierte Infrastruktur- und Finanzplanung auf städtischer Ebene bedeutet keine zusätzliche formelle Planungsebene. Es handelt sich vielmehr um ein informelles Planungsinstrument und zielt auf Verfahren der Zusammenarbeit zur übergeordneten Strategieformulierung. Austausch und Kooperation zwischen Verwaltungen und Beteiligungen im „Konzern Stadt“ ebenso wie mit der Zivilgesellschaft müssen intensiviert werden, gemeinsame Sachziele mit Blick auf die Transformation der Infrastrukturen entwickelt und Modelle erarbeitet und qualifizierte Schätzungen über die zu leistenden Investitionen angestellt werden. Darüber hinaus ist eine stärkere Verankerung technologischer Entwicklungen in den Stadtentwicklungskonzepten von Nöten.  

Kooperative Infrastrukturplanung muss unter interdisziplinärer Kooperation der Fachbereiche und unter Kenntnis der langfristigen Handlungsspielräume im „Konzern Stadt“ und mit der Stadtgesellschaft vorangetrieben werden. Es handelt sich dabei um einen dauerhaften Prozess, der den Umbau der Infrastruktur begleitet.

Dr. Jörg Hopfe (NRW Bank)

Zusammenfassung:  

Was bedeutet urbane Transformation? Einen wesentlichen Anteil wird die Ausstattung der Städte mit zukunftsgerichteter Infrastruktur haben. Die Digitalisierung ist technologisch eine, wenn nicht die prägende mehrdimensionale Rahmenbedingung. Im ihrem Kontext sind Start Ups als wirtschaftliche Motoren und günstige Rahmenbedingungen für deren Ansiedlung wesentlich. Während unter den harten wirtschaftlichen Standortfaktoren heute noch die Glasfaser-Ausstattung entscheidend ist, werden technologische Neuerungen wie das automatisierte Fahren jedoch bereits auf Nachfolgetechnologien – Stichwort 5G – basieren, die bereits in die Planungen der Städte einbezogen werden müssen. Nachhaltige Strategien müssen Städte zugleich lebenswert und gesund erhalten – neben dem hohen Eigenwert ist dies auch als softer Standortfaktor wirtschaftlich relevant. Beteiligungsmöglichkeiten für die Stadtgesellschaft werden zunehmend eingefordert.  

Die Digitalisierung ist zugleich auch eine bestimmende Rahmenbedingung und mehrdimensionale Aufgabe für die Kommunalverwaltungen. Die Öffnung der Verwaltungen für die Digitalisierung ist unumgänglich. Der lange verfolgte Prozess zur Verwaltungsmodernisierung wird daher noch anhalten müssen.  

Was ist die Lage auf dem Kapitalmarkt? Heute erleichtert die historisch hohe Liquiditätsversorgung die Finanzierung der Städte und Kommunen. Dies wird sich schon in absehbarer Zeit ändern. Strengere Ratingsysteme für Kommunen und eine allgemein stärkere Limitierung von Darlehen werden voraussichtlich die Finanzierung empfindlich erschweren. Einige Finanziers, etwa Versicherungen, dürften sich zu gewissen Teilen wieder von Städten abwenden. Öffentliche Banken, die von einer Verbundhaftung der Ebenen Bund-Land-Kommune ausgehen und einheitliche Ratings gewähren, stellen dann umso mehr eine Ausnahme auf dem Finanzmarkt dar.  

Die Anzahl der verfügbaren Finanzierungsinstrumente hat zuletzt zugenommen. Hierzu gehören Schuldscheindarlehen, die in jüngerer Vergangenheit wiederholt zwischen Kommunen und beispielsweise Versicherungsunternehmen abgeschlossen wurden. Für Anleihen und Bonds gilt dies gleichermaßen – auch in Gestalt von Green Bonds oder Social Impact Bonds. Diese Instrumente stellen auch sinnvolle Ansatzpunkte für die bevorstehenden Infrastrukturfinanzierungen in den Städten dar.  

Die vielfältigen konzeptionellen, planerischen und finanziellen Anforderungen, die sich aus der urbanen Transformation ergeben, bieten auch an, sich organisatorisch umzudenken. Finanziell muss die Einbeziehung von Privaten im Rahmen von öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) durchdacht werden. Zentral wird es auch sein, die Chancen der intrakommunalen Zusammenarbeit zu nutzen und die Aufgabenallokation innerhalb des Konzerns Stadt als Mittel einer ressourcenschonenden effizienteren Daseinsvorsorge zu begreifen. Ziel muss es sein, Aufgaben dort wahrzunehmen, wo sie am besten platziert sind. In einer konzernübergreifenden Zusammenarbeit der Kernverwaltungen mit ihren Beteiligungsunternehmen liegt gerade im Rahmen der großen Herausforderungen der urbanen Transformation zu hebendes Potenzial.

Prof. Dr. Marc Hansmann (Stadtwerke Hannover)

Zusammenfassung:  

Städte samt ihrer Beteiligungsunternehmen sind in ihren jeweiligen Regionen und darüber hinaus von großer wirtschaftlicher Bedeutung. Regional steuern Städte und ihre Beteiligungen erhebliche Anteile zur regionalen Wertschöpfung bei. Mit Blick auf die Bilanzsummen der Stadtkonzerne rangieren die größten deutschen Städte neben den größten Unternehmen bundesweit.  

Die Steuerung im Konzern Stadt ist dennoch vielerorts unterentwickelt. Vor allem sind die Risiken auch größerer Beteiligungen ihren Eigentümern, den Städten, nicht ausreichend bekannt. Krisenmanagement und Ad-Hoc-Maßnahmen sind die Folge. Die Umwälzungen durch die Energiewende und die massive Konkurrenz auf Messemärkten sind zwei Beispiele, durch die die Risiken von Beteiligungsunternehmen und damit Stadtkonzernen derzeit besonders klar werden. Zurückliegende Kapitalzuführungen an Beteiligungsunternehmen in mehreren Städten machen deutlich, dass diese Risiken erheblich sind. Ein belastbares Risikomanagement muss strategisch angelegt sein.  

Neben dem Unwissen über die zentralen Risiken sind „Untersteuerung“ der Beteiligungen durch die kommunalen Eigentümer, die sich in fehlenden inhaltlichen Zielen und fehlenden Konzernstrategien, einer tendenziell unzureichenden Kontrolle durch Aufsichtsräte, einem organisatorisch und personell suboptimal aufgestellten Beteiligungsmanagement äußern. Die unternehmerische Performance der Beteiligungen und die Beiträge zur Haushaltskonsolidierung bleiben oftmals unter ihrem Potenzial.  

Beteiligungen müssen neben den finanziellen Zielen (etwa einer angemessenen Eigenkapitelverzinsung und Gewinnabführung) selbstverständlich auch Ziele für die Daseinsvorsorge, Umwelt und regionale Wirtschaft verfolgen. Gerade an der Infrastruktur wird die tragende Rolle von Beteiligungsunternehmen für die Daseinsvorsorge deutlich – etwa im Bereich der Netzinfrastrukturen. Die regionalwirtschaftlichen Zielsetzungen äußern sich beispielsweise darin, dass sich die wirtschaftlichen Tätigkeiten vieler Beteiligungsunternehmen durch eine ausnehmend geringe Konjunkturanfälligkeit auszeichnen und damit regionalwirtschaftlich stabilisierend wirken.  

Ein Erfolgsfaktor einer Good Governance im Konzern Stadt ist eine enge Zusammenarbeit des Beteiligungsmanagements mit den Geschäftsführungen der Beteiligungen. Hierbei geht es zentral auch um den Austausch zu den jeweils relevanten Risiken. Darüber hinaus müssen die Geschäftsführungen „gut“ besetzt sein, indem sie die gemeinsame Perspektive mit der Stadtverwaltung auf die Daseinsvorsorge einnehmen und zugleich die Anforderungen ihrer Märkte im Blick behalten. Es braucht belastbare Unternehmensstrategien, die durch ein personell qualifiziertes Beteiligungsmanagement inhaltlich beurteilt werden. Die Beteiligungen müssen sich auf ihre Märkte konzentrieren und dies auch „dürfen“, um Gewinne abliefern zu können. Zugleich muss der Daseinsvorsorgeauftrag und die Förderung des Gemeinwohls ebenfalls als Ziel verfolgt werden.

Thomas Losse-Müller (Hertie School of Governance)

Zusammenfassung:  

Heutige und künftige urbane Infrastrukturbedarfe werden durch große Entwicklungslinien wie Globalisierung, den Wandel der Arbeitswelt, Demografie, Digitalisierung und Klimawandel bestimmt. Zugleich müssen Städte den Sanierungsstau beheben und den Konsolidierungsanforderungen genügen. Die Druckpunkte auf die Infrastrukturgestaltung sind heute groß.

In den Städten findet auf globaler Ebene ein fundamentaler wirtschaftlicher und sozialer Strukturwandel statt. Dieser wird durch den Wandel zur Wissensgesellschaft und die Digitalisierung angetrieben. Die Städte sind zunehmend Innovationszentren deren Cluster und Netzwerke die Grundlagen für individuelle wirtschaftliche Perspektiven bieten und fungieren als Integrationsmotoren, indem sie etwa kulturelle Funktionen weit über ihre Grenzen hinaus erfüllen. Zudem bringt die anhaltende De-Industrialisierung mit sich, dass vorhandener Kapitalstock rasant abgeschrieben werden muss.

Neben der sich dynamisierenden Urbanisierung zeigt sich die Notwendigkeit strategischer Planung auch in den Auswirkungen zurückliegender Fehlinvestitionen. Es ist heute erkennbar, dass in der Vergangenheit unproduktive Investitionen langfristige pfadgebundene Entwicklungen (Stichwort: „urban sprawl“) ausgelöst haben, die heute noch immer in erheblichem Maße die finanziellen Handlungsspielräume der öffentlichen Hand begrenzen. Das Diktum der Gleichheit der Lebensverhältnisse wird in einer digitalisierten Wissensgesellschaft nicht garantiert werden können und birgt daher die Gefahr einer Fortsetzung solcher Fehlinvestitionen. Die demografische Alterung stellt ebenfalls eine erhebliche Hürde dar, da die notwendigen Investitionen ihren Nutzen teils erkennbar nicht mehr für die betagte Bevölkerungsmehrheit entfalten dürften. Die breite Akzeptanz ist aber ein zentraler Erfolgsfaktor der notwendigen weitsichtigen Infrastrukturentwicklung.

Die Digitalisierung der Städte wird unter dem Begriff der Smart City vorangetrieben. Während oftmals Parkraumbewirtschaftung und Glasfaser im Zentrum der öffentlichen Debatten stehen, wird der zu erwartende massive Einsatz von Sensorik und dessen Folgen die Herausforderungen schon mittelfristig wesentlich erweitern. Vor allem wird auch die Entscheidung getroffen werden müssen, ob die enormen Datenmengen durch die öffentliche Hand oder Private besessen und weiterverarbeitet werden. Dies verschiebt den Infrastrukturbegriff jenseits von Beton und Glasfaser. Softwareplattformen weisen die definitorischen Eigenschaften von Infrastrukturen auf und müssen seitens der öffentlichen Hand als solche verstanden werden. Die öffentliche Hand muss hier gegenüber dem privaten Sektor Kompetenz aufholen, um Daseinsvorsorge in Zeiten der Digitalisierung gestalten zu können.

Die Konsolidierung ist in den letzten Jahren im Windschatten niedriger Zinsen und eines reduzierten Investitionsniveaus geschehen. Wenn Steuererhöhungen und neuerliche Kreditaufnahme vermieden werden sollen, dann muss die Diskussion über Betreibermodelle, Finanzierungen (ob staatlich, halbstaatlich oder im Rahmen von ÖPP oder durch Nutzer) wiederaufgegriffen werden. Hieran wird aber die Notwendigkeit einer strategischen Planung umso deutlicher.

Eine ehrliche Bestandsaufnahme ist angezeigt. Eine integrierte Infrastruktur- und Finanzplanung würde helfen eine solche ehrliche Bestandsaufnahme der Infrastruktur und ihrer Planung zu unternehmen und eine zukunftsgerichtete strategische Ausrichtung der Planung zu erarbeiten.